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PPP力促民間投資企穩回升

2016-11-02

導語(yǔ)：近年來(lái)，作為一種創(chuàng )新的公共產(chǎn)品、公共服務(wù)的市場(chǎng)化、社會(huì )化供給方式，PPP模式在我國得到大力推廣，并被視為積極財政政策、供給側結構性改革的重要工具。在經(jīng)濟下行壓力依然較大的形勢下，PPP模式在穩增長(cháng)和拉動(dòng)民間投資中的作用越來(lái)越受到矚目。

日前，財政部政府和社會(huì )資本合作(PPP)中心發(fā)布統計數據顯示，截至2016年9月末，財政部?jì)膳痉俄椖?32個(gè)，總投資額7866.3億元，落地率達58.2%。

從全國情況來(lái)看，地方PPP項目需求繼續增長(cháng)，9月末全部入庫項目10471個(gè)，總投資額12.46萬(wàn)億元，其中已進(jìn)入執行階段項目946個(gè)，總投資額1.56萬(wàn)億元，規模可觀(guān)，落地率26%，與6月末相比，入庫項目正在加速落地，落地率穩步提升。

打造透明規范項目

近年來(lái)，PPP模式在我國得到大力推廣。此前，財政部確定了兩批共233個(gè)、總投資8146億元的示范項目，著(zhù)力“打造樣本、樹(shù)立標桿”。

“采取示范項目的方式，有利于在各地經(jīng)驗尚為欠缺的情況下，通過(guò)示范項目的先試先行，形成有可推廣意義項目范例，對各地提供實(shí)例性指導。”中國財政科學(xué)研究院金融研究中心主任趙全厚表示。

財政部等部門(mén)在6月初部署第三批政府和社會(huì )資本合作示范項目申報篩選工作，歷經(jīng)約4個(gè)月，終于“塵埃落定”。與前兩批相比，2016年第三批示范項目實(shí)現了多個(gè)“首次”，包括首次與相關(guān)行業(yè)部委聯(lián)合組織申報、評審和發(fā)布，鼓勵部委申報和推薦，鼓勵地方各級行業(yè)部門(mén)與財政部門(mén)聯(lián)合申報和初選;首次事前全面公開(kāi)評審程序和標準，增加了規范性和透明度。

經(jīng)過(guò)評審，共有516個(gè)示范項目脫穎而出，占全部申報項目的44%，投資總額逾1.17萬(wàn)億元。“和前兩批項目比，這次評審規模大、領(lǐng)域廣，評價(jià)的科學(xué)性、參與性、公正性進(jìn)一步增強，各地積極性也更高，項目的規范性、創(chuàng )新性也更強。”財政部PPP示范項目評審專(zhuān)家、中國青年政治學(xué)院經(jīng)管學(xué)院副教授吉富星說(shuō)。

創(chuàng )造條件吸引民資

作為穩增長(cháng)、調結構、促就業(yè)的重要支撐力量，民間投資增速在近年來(lái)有所回落。在此情形下，各地著(zhù)力通過(guò)PPP模式吸引民間資本投資基礎設施建設和提供公共服務(wù)。在國務(wù)院今年開(kāi)展的促進(jìn)民間投資政策落實(shí)情況專(zhuān)項督查中，民間資本參與PPP的情況也受到關(guān)注。從不少地方情況看，作為社會(huì )資本參與到PPP項目以國有企業(yè)居多，民間資本還偏少，尤其是大型、綜合性PPP項目中多以國企為主。

今年以來(lái)，從國務(wù)院到各部委，都在力促民間資本參與PPP項目。比如，財政部等20個(gè)部門(mén)發(fā)布的確定第三批項目文件，要求各地“依法擇優(yōu)選擇社會(huì )資本，鼓勵同等條件下優(yōu)先選擇民營(yíng)資本”。

國家統計局發(fā)布的統計數據顯示，當前民間投資增速正在企穩回升。前三季度民間投資261934億元，增長(cháng)2.5%，增速比前8月加快0.4個(gè)百分點(diǎn)。

民間投資回升的原因，除了市場(chǎng)環(huán)境好轉、工業(yè)品出廠(chǎng)價(jià)格提升之外，國家統計局新聞發(fā)言人盛來(lái)運認為，另外一個(gè)很重要的因素，是政府加大了對民間投資支持的力度。“比如現在政府正在做的PPP，希望動(dòng)員民間資本來(lái)參與基礎設施項目，這些措施都促進(jìn)了民間投資企穩回升。”盛來(lái)運說(shuō)。

“民間資本參與PPP偏少的原因較為復雜，主要有民間資本的個(gè)體體量普遍不大、凝聚力也不強，導致很難參與到投資額要求較高的PPP項目中。同時(shí)，也有民間資本與政府間合作信任感的因素。”趙全厚說(shuō)。

吉富星也認為，與大型國企相比，民間資本普遍資金實(shí)力偏弱，融資難度大，在很多項目中資質(zhì)、業(yè)績(jì)、報價(jià)等競爭中優(yōu)勢不明顯，同時(shí)，也存在政府信用、財政支付能擔憂(yōu)，導致“不敢進(jìn)、進(jìn)不去、爭不過(guò)”現象并存。此外，地方政府出于政治風(fēng)險、資金實(shí)力、監管等多方面考慮，往往更傾向于選擇國企。

“不過(guò)，也不能完全從投資方判斷民間資本是否參與。在現實(shí)中，一些民間資金實(shí)際上通過(guò)理財產(chǎn)品、基金等形式參與到PPP項目中。”趙全厚說(shuō)。

PPP改革是一項綜合性改革，吸引民間資本更好參與不是一蹴而就的，需要行政體制、財政體制和投融資體制等改革配套、協(xié)同推進(jìn)。

著(zhù)力完善政策體系

完善的制度體系是PPP項目成功實(shí)施的基礎。近年來(lái)，國務(wù)院和有關(guān)部委制定了一系列制度，為項目規范實(shí)施提供了有力保障。

《政府和社會(huì )資本合作項目財政管理暫行辦法》是財政部最新出臺的PPP規范性文件，明確了財政部門(mén)在政府和社會(huì )資本合作(PPP)項目全生命周期內的工作要求，規范財政部門(mén)履職行為，保障合作各方合法權益。

“如果目前已超過(guò)10萬(wàn)億元規模的PPP項目出現風(fēng)險，那將是非常嚴重的，因此必須規范PPP全生命周期管理，尤其是要規范PPP的運作模式、強化PPP的財政管理，規范財政部門(mén)履職行為，保障合作各方合法權益。”吉富星說(shuō)。

在推進(jìn)PPP過(guò)程中，一些地方存在各種不規范問(wèn)題，尤其是通過(guò)保底承諾、回購安排、明股實(shí)債等方式進(jìn)行變相融資的做法，加大了地方政府債務(wù)風(fēng)險。對此，《暫行辦法》要求，各級財政部門(mén)應當會(huì )同行業(yè)主管部門(mén)加強對PPP項目的監督管理，切實(shí)保障項目運行質(zhì)量，嚴禁以PPP項目名義舉借政府債務(wù)。

“目前專(zhuān)門(mén)針對PPP的法律法規和政策體系尚不完善，地方政府操作PPP的知識和技能也不足，一些項目是‘明股實(shí)債’的假PPP，應該加強管理，打造公開(kāi)、透明、規范的PPP項目。”趙全厚表示。

《暫行辦法》強化了PPP項目的財政預算管理，規定行業(yè)主管部門(mén)應當根據預算管理要求，將PPP項目合同中約定的政府跨年度財政支出責任納入中期財政規劃，經(jīng)財政部門(mén)審核匯總后，報本級人民政府審核，保障政府在項目全生命周期內的履約能力。

“PPP項目財政承諾(支出責任)應納入年度預算和中期財政規劃，但非一般性政府直接債務(wù)，本質(zhì)仍是政府債務(wù)管理一部分，其資產(chǎn)和負債最終是政府綜合財務(wù)報告的一部分。從預算管理、資產(chǎn)管理、風(fēng)險防范角度看，應對PPP項目的政府支出建立起支出責任風(fēng)險框架。”吉富星認為，推廣PPP模式的關(guān)鍵是落實(shí)風(fēng)險分擔機制、充分挖掘PPP 效率，以效率和風(fēng)險為導向積極審慎、穩中求進(jìn)地推進(jìn)PPP項目。

趙全厚認為，除了財政管理之外，立項管理、定價(jià)機制、稅收優(yōu)惠、績(jì)效評價(jià)等方面的政策也需要進(jìn)一步完善。

“應該綜合利用法律、政策、指南和合同等規制工具，建構一個(gè)立體的、協(xié)同的PPP規制體系，明確政府和社會(huì )資本的權責利分配和救濟途徑，為PPP健康發(fā)展提供良好的法律政策環(huán)境，化解社會(huì )資本的后顧之憂(yōu)，更大程度上激發(fā)社會(huì )投資活力。”吉富星說(shuō)。（據經(jīng)濟日報）

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